La descentralización: una tarea no cumplida

Las rentas regionales y portuarias siguen esperando.

Iván Vuskovic Villanueva

Economista

El actual gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet se comprometió a dar un fuerte impulso a la regionalización y la descentralización, sin embargo, como veremos este es un proceso que está inconcluso y los pasos dados son mínimos.

En octubre de 2014 hizo entrega de su Informe la Comisión Asesora Presidencial en Descentralización y Desarrollo Regional que presidió el ex diputado Esteban Valenzuela. Un informe completo que creo una gran expectativa. En base a sus definiciones avanzaremos para buscar resolver el asunto de las rentas regionales y en particular, el asunto de los posibles ingresos a las ciudades puerto para paliar el efecto negativo que tiene en su desarrollo la presencia de los puertos.

Se entiende por autonomía de los gobiernos regionales y municipales, a lo menos, a) elección de sus autoridades[1]; b) la administración de sus recursos económicos – financieros, el derecho a contratar empréstitos y a establecer o aplicar impuestos conforme a la ley; c) el ejercicio de sus competencias y atribuciones; y d) el ejercicio de las facultades normativas en el ámbito de sus competencias.

En 1997 a través dela ley n° 19.542 se puso término a la Empresa Portuaria de Chile (EMPORCHI) y se crearon 10 empresas portuarias estatales independientes y que dependen del comité de CORFO Sistema de Empresas Públicas (SEP), estas son: Arica, Iquique, Antofagasta, Coquimbo, Valparaíso, San Antonio, Talcahuano – San Vicente, Puerto Montt, Chacabuco, y Austral (Punta Arenas).

Cada una de estas empresas funciona de acuerdo a un mandato de aportar al erario nacional y su actividad productiva, es decir, los frentes de atraque están concesionados a empresas privadas especializadas en la materia. Como buenos privados, su objetivo es maximizar su ganancia y se hace todo en función de esa premisa. El Estado obliga a las empresas privadas a competir[2] y él está ausente en la formulación de una política nacional de desarrollo portuario que tenga presente los intereses de todos, especialmente de las ciudades donde están insertos.

En el Chile, también existen 15 puertos privados de uso público y 11 puertos privados de uso privado. En la actualidad, a través de la vía marítima se realiza el 90% de nuestro comercio exterior. Chile es un mercado abierto, con una fuerte presencia del comercio exterior en la realización de nuestro PIB.

El puerto es una realidad multifacética con importantes efectos sobre la cadena logística y la vida de las ciudades en la que se sitúa. Los puertos son un lugar de acceso a través del atraque y desatraque de los buques; es una parte del litoral; es un espacio urbano; es una zona industrial; es un punto de conexión de las múltiples formas del transporte o transferencia de carga; es un área logística y de almacenamiento de carga; es un espacio lúdico y de esparcimiento para los ciudadanos; es una zona comercial y es un elemento básico del paisaje.

Los puertos, como puntos privilegiados del comercio, han participado de forma decisiva en la constitución y el posterior desarrollo de las ciudades. La presencia del puerto en las relaciones comerciales ha influido en la propia supervivencia de las urbes en que se hallaban insertos. Sin embargo, el puerto ha sido una realidad exterior y distinta de la propia ciudad, lo que ha propiciado la necesidad de articular las relaciones entre ambas. Eso nos lleva a la necesidad de compatibilizar el necesario desarrollo portuario, derivado de las exigencias de la navegación y el desarrollo técnico del transporte marítimo, con el desarrollo urbano a requerimiento de su población.

La centralidad, de gran parte de los recintos portuarios en Chile, derivado de su origen común con la ciudad, supone ineludibles dificultades ambientales en su convivencia. Las transformaciones de espacios portuarios deberían producir una mejora del medioambiente de la ciudad y una armoniosa articulación funcional ciudad-puerto.

Una de las principales amenazas del desarrollo sostenible de las ciudades es la congestión en el transporte que afecta, ante todo, a las zonas urbanas. En esa línea es evidente que las soluciones a la entrada-salida de las cargas a los puertos es una dificultad más, que debe ser resuelta para beneficio de la propia ciudadanía y para el ulterior desarrollo del propio puerto y su eficiencia. Debiera tenerse siempre presente que los puertos debieran estar articulados con la ciudad vía ferrocarriles más que por el transporte terrestre.

Este asunto de la relación ciudad-puerto en el proyecto de descentralización está considerado en base a la participación del municipio, como representante de la ciudad, en el directorio de la empresa que administra el puerto. Incluso se ha propuesto que los alcaldes respectivos sean los presidentes de estas corporaciones.

En definitiva, se trata que los planes de desarrollo de las ciudades puertos (Planos reguladores, Planos Reguladores Regionales y Planes de desarrollo comunal) dialoguen e interactúen con los planes de desarrollo del puerto. Más precisamente que se tengan en cuenta las opciones de la ciudad para desarrollar el puerto.

En lo relativo a las rentas regionales el objetivo propuesto por la comisión de descentralización, es alcanzar un gasto subnacional autónomo de un 35% de la recaudación fiscal total al año 2020 (actualmente un 18%), a través del traspaso de impuestos mineros territoriales al sistema regional, endeudamiento subnacional con tope regulado, así también a través del fortalecimiento de las finanzas municipales vinculadas al aumento de ingresos vía transferencias centrales, aumento de recaudación por patentes, multas, tasa portuaria territorial e impuesto especial a grandes empresas forestales.[3]

La ley de Rentas Regionales deberá establecer que las regiones tendrán a) patrimonio propio, b) administrado en forma autónoma por el Gobierno Regional. Debiendo establecer los puntos de c) endeudamiento de los Gobiernos Regionales.

Para cumplir esto es necesario: a) coparticipación en la recaudación fiscal; b) aumento de los ingresos municipales; c) traspaso de los impuestos mineros territoriales al sistema regional;[4] d) la ley de rentas regionales agrupa la recaudación actual de casinos, acuícola, agua, patente minera y agrega patente eléctrica municipal, tasa portuaria territorial y cobro por tala a grandes plantaciones forestales.

En relación al endeudamiento regulado. Se autoriza a los gobiernos regionales a endeudarse y/o emitir bonos, cuyo pago anual total de deuda no supere el 7% del presupuesto anual. Del mismo modo podrán acordar financiamiento plurianual de obras, programas y subsidios.

Las siguientes propuestas de fortalecimiento de las finanzas municipales, se enmarcan en el enfoque de ingresos, y tiene por objeto avanzar hacia mayores ingresos propios levantados subnacionalmente respeto de ingresos totales:

Se propone que el Gobierno central transfiera el 100% de los montos de exención del impuesto territorial a los municipios[5] y el Fondo Común Municipal (FCM) a cambio de Servicios Municipales Garantizados que se formulen y evalúen quinquenalmente.
Los Municipios con más de 20.000 habitantes deberán tener oficina de catastro pactada con el SII para mantener re avalúo vigente, esto es concordante con el principio de co-responsabilidad. En los restantes es obligación del SII.
Se propone eliminar el tope de patentes comerciales (condicionada a simulación con datos reales) y se establece una patente mínima de U.T.M. 1, el valor mínimo se aplicará por sucursal, oficinas, establecimientos, locales u otras unidades de gestión empresarial, con el objeto de eliminar inequidad en el pago entre grandes empresas y empresas de menor tamaño. Se pone fin a exenciones en el pago de patentes comerciales a industrias extractivas de árido, pesca y forestal (minería paga patente propia).
La distribución del capital propio que actualmente se realiza sólo en función del número de trabajadores, se propone vía actualización del reglamento de la Ley de Rentas (última el año 2008): incorporar como factor adicional de distribución las ventas por sucursal, el metraje cuadrado por sucursal, además de establecer un registro del número de trabajadores y sus sucursales con el fin de que al ser único evite problemas de oportunidad de la información para el municipio. Para estos efectos el SII deberá disponer de las bases de datos respectivas para el año siguiente de publicación del nuevo reglamento.

En el caso de las empresas eléctricas, se crea la Patente Eléctrica que debe pagar cada central de generación en el municipio donde se localiza, distribuyendo el pago en un 70% en el Municipio respectivo y un 30% para la Región respectiva. Con un 60% deducible del impuesto de primera categoría. Aplicándosele el régimen general de cálculo de patentes. Debe considerarse en caso de afectar comunidades indígenas procesos participativos en conformidad con el Convenio 169.
Se crea una norma que incentive el soterramiento del cableado aéreo en zonas urbanas. El no cumplimiento de dicha norma ocasiona una multa de %200 del valor del soterramiento, determinada por las municipalidades respectivas. Se establece un plazo máximo para cumplir esta obligación, equivalente a un año. El cumplimiento efectivo ocasiona el levantamiento de la multa.
Se hace obligatorio para emitir boletas de honorarios en el SII de la copia de la patente profesional anual pagada en el respectivo municipio, mejorando la fiscalización del SII.
Tasa Portuaria Territorial. Se crea la tasa portuaria a las empresas portuarias concesionarias y no concesionarias, según tipo de carga[6] a aplicar por tonelada transferida. La Asociación de las Ciudades Puertos (ACCPP) han propuesto inmediatamente excluir de esta tasa el cabotaje. La puesta en marcha no será inmediata, sino que gradual, estableciendo que el monto máximo corresponderá a U$0,5 por tonelada a alcanzar en un plazo de cinco años. Otra vez, la ACCPP ha planteado que el tope máximo para los gráneles líquidos sea de U$0,2 dada la sensibilidad de esta carga para funcionamiento de la economía chilena.
En cuanto a la distribución se propone, que un 50% de la recaudación quede en la Comuna de localización del Puerto y el 50% restante al Gobierno Regional.

En base a los datos del comercio exterior del año 2016 y tomando en cuenta la aplicación gradual de la medida, está rendiría en régimen (al quinto año) alrededor de U$50 millones.

Así también se establecerá por ley que el 50% del canon de arriendo y otros pagos que se hagan al fisco por parte de las empresas concesionarias y no concesionarias de los puertos de Chile, tanto a las empresas portuarias estatales como al Fisco. Se transfieran a las arcas municipales respectivas de un modo directo y no condicionado en forma anual el 70% de este canon y el 30% se distribuye a los municipios de la provincia respectiva. La ACCPP ha sostenido que respecto de las otras ciudades se debe considerar las que están involucradas en la cadena logística y no solo la vecindad.
En base a los datos de los puertos públicos dado el cumplimiento del presupuesto del 2017 este monto global alcanzaría los U$25 millones a disposición de las ciudades puertos y sus alrededores.

Se crea el impuesto especial de tala a grandes empresas forestales (consideradas como aquellas que tienen más de 200 hectáreas plantadas). Dichas empresas se mantendrán exentas del pago del impuesto predial, pero al cosechar pagaran al municipio respectivo un impuesto de 20 UTM por hectárea (según informe CONAF).
Se propone aumentar la base de cálculo de la patente minera por hectárea de explotación (ello implicaría duplicar la recaudación, básicamente en municipios mineros en el norte). Esto es aplicable a las grandes propiedades mineras.
Se crea la tasa especial para sitios eriazos, con el objeto de evitar la presencia de grandes paños de terreno en zonas urbanas y sus externalidades, que sea progresivo por año.
En el último tiempo a propuesta del Alcalde de Valparaíso se ha planteado una “Ley Valparaíso” que por una parte incorpora los elementos que hemos mencionado para que las ciudades puertos reciban directamente una parte de las utilidades que crea la actividad portuaria y por otra, se compense por parte del gobierno central a Valparaíso las consecuencias de la aplicación de un modelo neoliberal que elimino por la vía de la competencia extranjera y nacional las industrias y empresas que existían en la región. Ambos elementos son válidos, pero para conseguirlo es necesario una correlación de fuerzas que permita su aprobación.

Por eso creemos que más que una Ley Valparaíso en esta etapa debemos centrarnos en conseguir una ley de puertos que tenga en cuenta un aporte a las ciudades donde las mismas están instalados.

[1] Lamentablemente este año (2017) no habrá elección de los gobernadores regionales por cálculo menor de algunos políticos.

[2] Como ya dijimos las empresas portuarias dependen del SEP, la infraestructura portuaria se planifica y ejecuta por el Ministerio de Obras Públicas, el Ministerio del Transporte es quien coordina los sistemas multimodales y las concesiones en el borde mar las otorga la autoridad marítima a través de la Armada nacional.

[3] Según este autor debieran también considerarse un pago territorial a beneficio municipal de las zonas “saturadas ambientalmente”.

[4] La propuesta de la Comisión Asesora es: Se mejora la actual patente minera y se traspasa el Impuesto Específico Minero al sistema regional (elevándolo del 3,8 al 5%), con la siguiente distribución que asegura el mantenimiento del porcentaje actual de los Fondos de Innovación. Se propone la siguiente distribución:

20% al o los municipios de localización de las faenas mineras (un reglamento combinará las variables: yacimiento, logística, instalaciones y lugar de residencia de los trabajadores).

20% a las comunas restantes al lugar de localización de la faena minera según población.

10% se destinará a Fondos Regionales de Innovación y Tecnología.

50% al Fondo de Convergencia, para diseñar y planificar una Política de Cohesión Social y Territorial en Chile.

[5] Hoy el 70% de los predios está exento.

[6] Los tipos de carga son: granel líquido, carga fraccionada, carga contenedorizada, y granel sólido. Las organizaciones que llevan la contabilidad de la transferencia de carga en Chile, han dejo de considerar la carga fraccionada y en su lugar han puesto la carga refrigerada.

Fuente: El Siglo

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